Neue Instrumente und verbesserte Kontrolle
Verfassungsschutzgesetz erhält moderne Rechtsgrundlage
Das aktuelle rheinland-pfälzische Landesverfassungsschutzgesetz (VerfSchG) stammt in seinen wesentlichen Grundstrukturen aus dem Jahr 1998. Damit sind die Rechtsgrundlagen für die Aufgaben des Verfassungsschutzes heute größtenteils über 20 Jahre alt. Insbesondere die Regelungen zur parlamentarischen Kontrolle und die rechtlichen Grundlagen zur Informationsbeschaffung und -auswertung zu verfassungsgefährdenden Bestrebungen benötigen daher einer Überarbeitung.
Die rheinland-pfälzische Ampelkoalition aus SPD, FDP und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN hat deshalb in ihrem Koalitionsvertrag vereinbart, in dieser Legislaturperiode das Landesverfassungsschutzgesetz mit Blick auf die Novellen in anderen Ländern und im Bund daraufhin zu überprüfen, wie eine effektive Aufgabenwahrnehmung und eine effektive parlamentarische Kontrolle sichergestellt werden können. Mit dem vorliegenden Gesetzentwurf sollen diese Ziele in einer umfassenden Novelle des LVerfSchG umgesetzt werden. Zugleich wird unter Beachtung bundesverfassungsrechtlicher Vorgaben ein bereichsspezifisches Datenschutzsystem geschaffen.
Die Änderungen im Einzelnen:
Die Intensivierung der parlamentarischen Kontrolle ist ein wesentliches Anliegen des Gesetzentwurfes. Sie wird durch folgende Änderungen erreicht:
1. Kontinuierliche Kontrolle wird gesetzlich verankert [§ 32 I]
Erstmals wird gesetzlich verankert, dass die PKK mindestens alle drei Monate tagen soll, auch ohne dass ein Mitglied der PKK oder die Verfassungsschutzbehörde dies verlangt. Dies bewirkt eine fortlaufende Berichtstätigkeit der Exekutive und sichert so eine kontinuierliche Kontrolltätigkeit der PKK. Darüber hinaus ist die PKK weiterhin auf Verlangen eines Mitglieds und nun auch auf Verlangen der Verfassungsschutzbehörde unverzüglich einzuberufen.
2. Weiterentwicklung und Konkretisierung der Berichtspflicht durch die Landesregierung [§ 33]
Die Neuregelung konkretisiert und erweitert die Berichtspflichten der Landesregierung gegenüber der PKK. Über die allgemeine Tätigkeit der Verfassungsschutzbehörde hat die Landesregierung umfassend im Abstand von höchstens sechs Monaten zu unterrichten. So soll der PKK ein umfassendes Bild über die Tätigkeit der Behörde vermittelt werden.
Vorgänge von besonderer Bedeutung – etwa wesentliche Änderung im Lagebild und Vorgänge von öffentlichem Interesse – müssen der PKK unverzüglich berichtet werden.
Im Abstand von höchstens sechs Monaten hat eine Unterrichtung der PKK über Auskünfte, die der Verfassungsschutz bei Banken, Verkehrsunternehmen oder Telekommunikations-, Post- und Telemedienanbietern eingeholt hat, stattzufinden.
Über sonstige Vorgänge muss die Landesregierung auf Verlangen eines Mitglieds der PKK berichten.
3. Umfassendes Selbstinformationsrecht der PKK-Mitglieder [§ 34 I – III]
Zusätzlich zu der bestehenden Möglichkeit, im Rahmen der Kontrolltätigkeit Einsicht in Akten, Schriftstücke und Dateien der Verfassungsschutzbehörde zu nehmen, erhalten die einzelnen Mitglieder der PKK nun das Recht, jederzeit unangemeldet Zutritt zu den Räumlichkeiten der Behörde zu erhalten. Gesetzlich verankert wird auch das Recht, Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Verfassungsschutzes oder den zuständigen Minister/die zuständige Ministerin unmittelbar zu befragen. Die Neuregelung sichert den Mitgliedern der PKK ein unmittelbares Recht zur Selbstinformation, was ihre Kontrolltätigkeit unabhängiger von mittelbaren Berichten der Landesregierung macht.
4. Möglichkeit der Hinzuziehung von Expertinnen und Experten zur Unterstützung der PKK in Einzelfällen [§ 34 IV]
Die Neuregelung erlaubt es den Parlamentarierinnen und Parlamentariern in der PKK erstmals, zur Unterstützung ihrer Kontrolltätigkeit den Sachverstand externer Expertinnen und Experten hinzuzuziehen. Damit soll dem Umstand Rechnung getragen werden, dass die Überwachungstätigkeit, der zunehmend digitalen Lebenswirklichkeit folgend technisch komplexer wird und damit auch die Kontrolle ein zunehmend spezielleres technisches Verständnis voraussetzt. Die Beauftragung und Auswahl des oder der Sachverständigen obliegt im Einzelfall der PKK und muss mit Zweidrittelmehrheit beschlossen werden. Je nach Gegenstand der Beauftragung hat sich der oder die Sachverständige zuvor einer erweiterten Sicherheitsüberprüfung zu unterziehen.
5. Einrichtung einer Geschäftsstelle für die PKK [§ 36]
Die Anforderungen an die Kontrolltätigkeit der PKK sind in den letzten Jahren quantitativ und qualitativ gestiegen. Neben der Möglichkeit der Hinzuziehung externer Expertise im Einzelfall (siehe Nr. 4) wird den Mitgliedern der Kommission nun gesetzlich verpflichtend eine Geschäftsstelle zur Seite gestellt, die ihre Tätigkeit dauerhaft unterstützt und deren Beschäftigte insoweit nur der PKK unterstellt sind.
6. Besondere Begründungspflicht bei der Zurückhaltung von Informationen durch die Exekutive [§ 35 II]
In bestimmten Fällen hat die Landesregierung weiterhin das Recht, Auskünfte gegenüber der PKK zu verweigern bzw. das Selbstinformationsrecht aus § 34 zu begrenzen. Dies betrifft etwa Informationen, die auf Grundlage entsprechender völkerrechtlicher Vereinbarungen durch ausländische Nachrichtendienste übermittelt wurden. Auch der Schutz des Informationszugangs durch Vertrauenspersonen, der Schutz von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern und ein Eingriff in den verfassungsrechtlich garantierten Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung kann eine Auskunftsverweigerung gegebenenfalls rechtfertigen.
Das neue Verfassungsschutzgesetz sieht nun vor, dass eine entsprechende Einschränkung der Kontrolltätigkeit im Einzelfall zu begründen ist. Da künftig durch die Regierung darzustellen ist, welche Belange zu einer Versagung der jeweiligen Information geführt haben, kann die PKK nun besser überprüfen, ob dies zu Recht geschehen ist.
7. Möglichkeit für Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Verfassungsschutzbehörde, sich direkt an die PKK zu wenden [§ 37]
Angehörige der Verfassungsschutzbehörde können sich nunmehr direkt und vertrauensvoll an die PKK wenden, um auf mögliche dienstliche Missstände mit Bezug zur nachrichtendienstlichen Tätigkeit der Behörde hinzuweisen. Behördeninterne Dienstwege müssen hierfür nicht beachtet werden. Es wird rechtlich sichergestellt, dass der Mitarbeiterin oder dem Mitarbeiter hieraus keine dienstlichen Nachteile erwachsen dürfen.
8. Mitglieder der PKK dürfen öffentliche Bewertungen abgeben [§ 32 III]
Das neue Gesetz räumt der PKK erstmals die Möglichkeit ein, die Tätigkeit der Verfassungsschutzbehörde öffentlich zu bewerten. Die Bewertung muss sich dabei auf konkrete Vorgänge beziehen. Dies darf nur geschehen, wenn ein erhebliches öffentliches Interesse an der Veröffentlichung von Zweidrittel der Mitglieder der Kommission bejaht wird. Sollten Mitglieder der Kommission hierbei überstimmt werden, haben sie das Recht ein Sondervotum zu der öffentlich abgegebenen Bewertung der PKK abzugeben, das ebenfalls veröffentlicht wird.
9. Regelmäßiger Bericht der PKK gegenüber dem Landtagsplenum [§ 38]
Das neue Gesetz führt regelmäßige Berichte der PKK gegenüber dem Plenum des Landtags ein. Dies entspricht der Funktion der PKK, die eine effektive und den besonderen Geheimhaltungsbedürfnissen entsprechende Kontrolle eben für den Landtag als Ganzes leisten soll. Die Berichte über ihre Kontrolltätigkeit soll die PKK möglichst in der Mitte und am Ende der Wahlperiode erstatten. Ein gesonderter Bericht über Auskünfte, die der Verfassungsschutz bei Banken, Verkehrsunternehmen oder Telekomunikations-, Post- und Telemedienanbietern eingeholt hat, ist jährlich zu erstatten.
10. Die Größe der PKK legt der Landtag zu Beginn einer Legislaturperiode fest [§ 31 II]
Der Landtag bestimmt nach dem neuen Gesetz zu Beginn jeder Wahlperiode die Zahl der Mitglieder der PKK. Er wählt die Mitglieder der PKK wie bisher aus seiner Mitte.
Mit dem Gesetz erhält der Verfassungsschutz neue Befugnisse, die ihm die effektive Wahrnehmung seiner Aufgaben auch in Zukunft ermöglichen sollen. Weder die Online-Durchsuchung noch die Quellen-Telekommunikationsüberwachung haben Eingang in den Gesetzentwurf gefunden. Auch ein Rückgriff auf Vorrat gespeicherte Daten (Vorratsdatenspeicherung) ist nicht vorgesehen. Ferner wird der Schutz von Minderjährigen gestärkt, weil ihre gezielte Beobachtung bis zur Vollendung des 10. Lebensjahres ausgeschlossen und nur in Ausnahmefällen eine Beobachtung ab Vollendung des 14. Lebensjahres zulässig sein wird. Abgesehen davon werden bestehende Befugnisse neu gefasst und klarer gesetzlich geregelt. Darüber hinaus erfolgen in einigen Punkten Anpassungen an die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts.
Bei allen Befugnissen des Verfassungsschutzes muss beachtet werden, dass sie nur in Betracht kommen, soweit tatsächliche Anhaltspunkte den Verdacht rechtfertigen, dass Bestrebungen gegen die geschützten Verfassungsgüter, also insbesondere die freiheitlich demokratische Grundordnung vorliegen. Hinzu kommen zum Teil weitergehende gesetzliche Hürden für den Einsatz besonders grundrechtsrelevanter Maßnahmen.
1. Klare Regeln für den Einsatz Verdeckter Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter sowie von V-Personen [§§ 10, 11]
Der Einsatz und die rechtlichen Grenzen des Einsatzes von Verdeckten Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des Verfassungsschutzes sowie die verdeckte Zusammenarbeit mit Privatpersonen (sogenannte Vertrauens- oder kurz V-Personen) erhält nun eine klare Rechtsgrundlage. Es werden in Anlehnung an das Bundesrecht auch die Grenzen ihres Einsatzes definiert. Etwa dürfen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter keinen lenkenden Einfluss auf die beobachteten Bestrebungen nehmen und selbst keine schweren Straftaten begehen. Mit Blick auf V-Leute werden beispielweise der anzuwerbende Personenkreis und die Zuwendungen, die diese erhalten, begrenzt. Nach wie vor wird der PKK über den Einsatz von V-Personen und verdeckten Mitarbeiterinnen und -mitarbeitern in regelmäßigen Abständen, mindestens jedoch jährlich, umfassend berichtet.
2. Erweiterung der Befugnisse zur Abfrage von Daten [§ 13]
Auskunftsersuchen zu Daten von Verkehrs-, Finanz-, Post-, Telekommunikations- und Telemediendienstleistern dürfen künftig nicht nur zur Beobachtung insbesondere ausländischer Geheimdiensttätigkeit, sondern auch zur Beobachtung extremistisch agierender Personen und Gruppen gestellt werden. Neu ist auch die Befugnis zur Abfrage von Bestandsdaten nach der Abgabenordnung sowie dem Telekommunikations- und Telemediengesetz. Dabei erhält der Verfassungsschutz das Recht, anhand von IP-Adressen Personen zu identifizieren. Dafür ist ein spezielles Verfahren vorgesehen, bei dem die G 10-Kommission ein durchgängiges Informations-, Überprüfungs- und Interventionsrecht hat.
3. Neufassung der Regelungen zur Wohnraumüberwachung [§§ 18, 19]
Die Ausgestaltung der Wohnraumüberwachung wird unter Beachtung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts strengeren Vorgaben unterworfen. Nunmehr ist das Oberverwaltungsgericht und nicht mehr das Amtsgericht für die Anordnung zuständig. Des Weiteren entfällt die Eilanordnungskompetenz der Leitung der Verfassungsschutzbehörde, sodass ausschließlich das Gericht über die Zulässigkeit der Maßnahme entscheiden kann. Die Maßnahme darf auch nicht mehr gegen Kontakt- oder Begleitpersonen angewandt werden, sondern ist nur noch gegen Zielpersonen erlaubt. Personenbezogene Daten, die im Zusammenhang einer optischen Wohnraumüberwachung anfallen, dürfen nicht für Zwecke der Strafverfolgung übermittelt werden.
Die Maßnahme ist wie zuvor im Einzelfall in Erfüllung der Aufgaben des Verfassungsschutzes zur Abwehr einer dringenden Gefahr für die öffentliche Sicherheit, insbesondere einer gemeinen Gefahr oder einer Lebensgefahr, zulässig, sofern die Erforschung des Sachverhalts auf andere Weise aussichtslos oder wesentlich erschwert wäre. Mit der Möglichkeit, diese Prognose künftig nicht nur an ein konkret bevorstehendes Ereignis, sondern auch an das individuelle Verhalten einer Person anknüpfen zu können, soll in Anlehnung an das Bundesverfassungsgericht den Besonderheiten bei Terrorgefahren Rechnung getragen werden.
4. Neue Befugnis zur Funkzellenabfrage [§ 14]
Zur Aufgabenerfüllung des Verfassungsschutzes, insbesondere im Zusammenhang mit rechtsextremen Veranstaltungen, kann es erforderlich sein, sämtliche Verkehrsdaten, die im Mobilfunknetz in einem bestimmten Bereich zu einer bestimmten Zeit anfallen, zu ermitteln. Zu diesem Zweck können mit der sogenannten Funkzellenabfrage alle Verkehrsdaten abgefragt werden, die innerhalb der relevanten Zeit über eine oder mehrere Funkzellen abgewickelt worden sind. Der Inhalt einer Kommunikation wird dabei nicht erfasst.
Aufgrund der nicht vermeidbaren Erfassung von Daten Unbeteiligter wird geregelt, dass die erhobenen Daten unverzüglich zu löschen sind, soweit sie für die Aufgabenerfüllung der Verfassungsschutzbehörde nicht mehr erforderlich sind.
Die Kontrolle dieser Maßnahme, die vom Leiter des Verfassungsschutzes anzuordnen ist, erfolgt durch die G 10-Kommission.
5. Einsatz sogenannter IMSI-Catcher [§ 15]
Zur Ortung von SIM-Karten und von Mobiltelefonen kann der Verfassungsschutz künftig auf sogenannte IMSI-Catcher zurückgreifen. Technisch simuliert ein solcher Catcher eine Funkzelle, an die betriebsbereite Mobiltelefone ihre Daten senden. Anhand der Zuordnung der individuellen Kennung einer SIM-Karte (International Mobile Subscriber Identity, kurz IMSI) und anhand der Gerätekennung eines Mobiltelefons (International Mobile Equipment Identity, kurz IMEI) können so Standorte ermittelt werden.
Auf den Inhalt von Kommunikation wird auch durch diese Maßnahme nicht zugegriffen.
Die Kontrolle dieser Maßnahme, die vom Leiter des Verfassungsschutzes anzuordnen ist, erfolgt durch die G 10-Kommission.
6. Inbesitznahme von Sachen [§ 16]
Bei der Inbesitznahme von Sachen erfolgt eine Inaugenscheinnahme von Sachen wie etwa Unterlagen oder elektronischen Datenträgern. Manipulationen werden nicht vorgenommen.
7. Erhebung und Verarbeitung von Daten aus digitalen Medien [§ 20]
Extremisten und Terroristen setzen in ihrer Kommunikation immer mehr auf das Internet. Die neuen Medien werden als Plattform für die Radikalisierung und Rekrutierung von häufig noch jungen Menschen genutzt. Mit dem vorgelegten Entwurf schaffen wir hierzu eine spezifische Rechtsgrundlage: Geregelt wird zum einen die Erfassung und Analyse allgemein zugänglicher Inhalte, zum anderen aber auch spezielle Befugnisse zum Agieren mit Tarnidentitäten und zum Mitlesen von Chats in geschlossenen Gruppen. Manipulationen durch technische Mittel werden auch hier nicht vorgenommen.
8. Zugriff auf Videoüberwachungen des öffentlich zugänglichen Raums [§ 21]
Öffentliche Veranstaltungsorte, öffentliche Plätze und Infrastruktureinrichtungen werden zunehmend mit Videoüberwachungsanlagen ausgerüstet. Teilweise werden Aufnahmen dort dauerhaft gespeichert, oftmals findet jedoch eine Beobachtung (sogenanntes Monitoring) ohne Aufzeichnung der Aufnahmen statt.
Mit dem neuen Gesetz erhält der Verfassungsschutz in Einzelfällen die Befugnis, auf verfügbare Einrichtungen zur Videobeobachtung von öffentlich zugänglichen Räumen zuzugreifen. Die Betreiber haben der Behörde entsprechend Zutritt zu gewähren und die Mitbenutzung der Monitoring-Anlagen zu dulden.
Bei Vorliegen einer schwerwiegenden Gefahr wird auch der Zugriff auf vorhandene Aufnahmen gestattet. Zugleich wird eine unverzügliche Rückgabe-, Löschungs- oder Vernichtungsverpflichtung normiert, wenn überlassene Bild- und Tonaufzeichnungen nicht mehr zur Aufgabenerfüllung erforderlich sind.
Das neue Gesetz schreibt die Datenschutzstandards, die der Verfassungsschutz bei seiner Arbeit einzuhalten hat, in Anlehnung an die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Antiterrordatei, an das Urteil zur Onlinedurchsuchung sowie an die Entscheidung zum BKA-Gesetz gesetzlich fort. Ein bereichsspezifisches Datenschutzvollsystem wird mit dem Entwurf eingeführt. Damit wird die Erhebung, Speicherung, Übermittlung und Nutzung personenbezogener Daten auch in diesem sensiblen Tätigkeitsbereich klaren Regelungen unterworfen.
Kernstück bildet die Kontrolle durch den Landesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit (LfDI), der die Einhaltung datenschutzrechtlicher Standards kontrolliert, soweit dies nicht der Kontrolle der PKK oder G 10-Kommission zugewiesen ist. Beide Kommissionen können bei der von ihnen ausgeübten Kontrolle auf den oder die LfDI zurückgreifen. Durch die klare Aufteilung zwischen dem LfDI, der PKK und der G 10-Kommission werden kontrollfreie Räume, die durch Überschneidung unterschiedlicher Kontrollbehörden entstehen können, vermieden.
Zur Ausübung der Kontrolle ist der oder dem Landesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit auf Verlangen Zutritt zu den Diensträumen des Verfassungsschutzes zu gewähren. Ihr oder ihm ist grundsätzlich auch Auskunft zu erteilen und Einsicht in alle Dateien, Akten und sonstige Unterlagen zu gewähren.